私たちの対象とする東京２３区、これがまさに「特別区」です。
２３区は、地方自治法上「特別区」と呼ばれますが、法的な性格は「特別地方公共団体」ということになります。特別区は 1975 年 4 月以来直接公選となった区長と区議会を有して、「市」に準ずる権能を持つとはいえ、都と特別区の関係は、都道府県と市町村とのそれとはまったく同じではありません。
これは、地方自治法が、都が法令および条例、規則に基づき 23 区の存する区域においては、市としての権能を持つことを規定しているためです。その理由として挙げられるのは、大都市行政の一体性ということです。
要するに、特別区は「市」と同じような、事務事業、人事、税財政上の権限を持たないのです。その意味で、特別区は“不完全な自治体”であったと言えるかもしれません。
戦後の民主化推進が転換点を迎えるころの1952（昭和27）年、地方自治法が改められ、それまで行われていた区長の公選が廃止されます。その際、区長は区議会が都知事の同意を得て選任されるようになりました。また、区の事務は法に列挙されたものに限られ、それ以外はすべてとの事務となります。さらには、区への都職員配属制度が導入され、都職員が区で働くようになりますが、それに対して、区長の人事権が及ばないといった中途半端な形となりました。
こうしたことから、都と特別区の名伊田ではく自治権をめぐって紛争も起こりました。高度成長による東京への人口集中、都市環境の激変などから、都が府県と市の権能を併せ持って、区民の生活環境整備を行うことにも限界が見え始めます。
その中で、区議会による区長公選回復運動も巻き起こります。やがて、それは、区民からの強い要望の表れとしての運動として展開され、ついに、1974（昭和49）年、地方自治法は再び改正されます。これが施行される翌75（昭和50）年、区長の直接公選性が復活しました。
それによって、区は権限面でも市並みの自治体となり、人事権を持つ公選区長のもとで、原則として、市と同様の事務を処理するようになります。また、人事委員会や保健所設置に関しては、一般の市よりも強い権能さえ持ちます。しかし、上下水道、精巣、消防事務は都の事務事務となっているなど、まだまだ変則的な形をとどめているのが現状です。